Пришла эпоха БУНТов

Зачем нужны новые типы бюджетных учреждений

АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА

Мария ТОКМАШЕВА
Фото Степана РАПЧЕВСКОГО

Нововведения должны помочь сэкономить бюджетные средства

Разговоры о бюджетных учреждениях нового типа - или сокращенно БУНТах - ведутся последние полгода. Хотя план избавления от бюджетного "балласта" в Минэкономразвития вынашивали давно. Грянувший экономический кризис стал только официальным поводом для активизации этих действий.

Премьер-министр Владимир Путин в начале лета, говоря об оптимизации бюджетных расходов на совещании "О предварительных основных характеристиках федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011-м, и 2012 году", отмечает: "С учетом необходимости сокращения бюджетного дефицита, политика ограничения расходов должна быть продолжена и в 2011-м, и в 2012 году. Поэтому основной наш резерв - это повышение отдачи от каждого бюджетного рубля, поиск более эффективных путей выполнения государственных функций. Естественно, необходимо предметно заняться усилением адресности социальных расходов, начать реструктуризацию сети бюджетных учреждений".

На муниципальном и региональном уровнях "усилением адресности социальных расходов" занялись еще весной. К примеру, во многие московские театры пришли рекомендации по экономии средств городской казны. В других регионах градоначальники стали тщательнее наблюдать за средствами, поступающими в учреждения культуры из внебюджетных источников. Министерство культуры РФ в свою очередь рекомендовало государственным учреждениям не торопиться с реализацией масштабных проектов.

Теперь все эти рекомендации фактически преобразованы в проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", который уже представлен на рассмотрение в Правительство РФ. Предполагаемый срок вступления данного закона в силу - 1 января 2010 года. Ждать, как говорится, осталось недолго.

Законопроект завершает череду принятых за последние пять лет нормативных актов, способствующих сокращению бюджетных расходов, и, можно сказать, "искупает" все недостатки федерального закона "Об автономных учреждениях" (АУ). Нынешняя инициатива правительства предполагает уже не только "автономное плавание", но и две другие формы существования бюджетных организаций: бюджетные учреждения нового типа (БУНТ) и казенные предприятия. Эти формы отличаются степенью экономической свободы самого учреждения и уровнем так называемой субсидиарной ответственности, которую несет собственник по обязательствам созданного им учреждения. Экономическая независимость видится государству как несомненный "плюс". При переходе в автономное учреждение творческий коллектив избавляется от необходимости использовать 94-й ФЗ и отчитываться перед государством за каждую заработанную "копейку". Правда, и государство избавляется от какой-либо ответственности за дальнейшее существование АУ.

Конечно, мы не раз слышали заявления крупных государственных чиновников и депутатов о том, что государство на протяжении двух лет после перехода бывшего ГУК в АУ будет всячески поддерживать это учреждение и не сокращать объем его госфинансирования. Но сейчас, когда четко наметилась тенденция "рассортировки" всех бюджетных учреждений на несколько типов, подобные заявления доверия не внушают. Впрочем, и до разговоров о законопроекте переход в АУ положительных эмоций ни у кого не вызывал. Громче всего протестовали театральные деятели. Что вполне понятно. Ведь из всех учреждений культуры только театры более-менее способны зарабатывать. А государство четко обозначало позицию: если учреждение способно зарабатывать 30 процентов от своего бюджета самостоятельно, то ему прямая дорога в "автономное плавание".

Теперь предлагается еще одна форма - БУНТа. По мнению законотворцев, БУНТ является некой альтернативой АУ - более аккуратным переходом от бюджетного финансирования к самостоятельному зарабатыванию денег. Здесь, в отличие от АУ, собственник несет частичную субсидиарную ответственность: он может, но не обязан финансировать деятельность учреждения даже частично. Во всем остальном, кроме унитарного характера управления бюджетным учреждением, оно аналогично автономному. Финансируется на основе государственного задания в форме субсидии и может заключать особо крупные сделки только с согласия учредителя (государства), в то время как автономное учреждение - с согласия наблюдательного совета. Также бюджетное учреждение не имеет права открывать счета вне казначейской системы, а порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях устанавливает Минфин России. Есть и в деятельности "автономки", и в деятельности БУНТа одна важная деталь: эти учреждения не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Правда, последняя категория российской нормативной базой пока еще не определена. Согласно предложенному законопроекту, под особо ценным движимым имуществом "понимаются движимые вещи определенной стоимости, без которых осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено".

Такие расплывчатые формулировки и теперь уже всякому понятная неотвратимость грядущих реформ заставили встрепенуться и музейное сообщество, представителям которого, видимо, в скором времени и придется осваивать аббревиатуру БУНТ. Причем как в прямом, так и в переносном смысле.

Меж сточных вод

Вопрос имущества для российских музеев в предстоящей реформе является ключевым. Другие учреждения культуры при самом пессимистичном сценарии (неграмотный менеджмент, несложившиеся личные отношения руководителей-творцов и чиновников, рейдерские захваты) могут лишиться зданий, которые сейчас занимают, а в музеях под угрозой самое дорогое - их экспонаты, сложившиеся за долгие годы коллекции, фонды.

Сегодня в 1854 музеях России хранится около 70 миллионов музейных предметов и музейных коллекций, 90 процентов которых относятся к государственной части Музейного фонда Российской Федерации и, следовательно, являются федеральной собственностью. Таким образом, при переходе в "бюджетное учреждение нового типа" музеи фактически потеряют право распоряжаться своими коллекциями.

Председатель Союза музеев России Михаил Пиотровский считает, что неопределенность формулировки "особо ценное имущество" грозит еще и настоящей подменой важных в музейной отрасли понятий: "Допустим, чиновники могут решить, что музейные вещи, определенные для Эрмитажа как не особо ценные, должны считаться таковыми и для каких-то провинциальных музеев. Чем это грозит? Прежде уже высказывались идеи объединения музейных хранилищ. Например, объединяются хранилища десяти музеев на территории области, и получается, что в фонде оказывается много "дуплетных" вещей - шашек, пистолетов, киверов и т.п. Нетрудно представить реакцию чиновников: "Зачем вам столько?!" Подобные аргументы итак постоянно звучат на различных комиссиях по проверке фондов. Антикварный рынок с готовностью реализует массу музейных вещей. И стоит только под предлогами "оптимизации" начать изымать и продавать вещи 4-й и 5-й категорий, как очень скоро дело дойдет и до вещей 1-й категории - все это в нашей стране уже проходили в 1920-е годы! Таким образом, создается серьезная угроза для такого нашего богатства, как провинциальные музеи, являющиеся фактически единственными культурными центрами по всей России!"

Статс-секретарь Министерства культуры РФ Екатерина Чуковская утверждает, что даже самая свободная форма автономного учреждения, не говоря уже о бюджетных учреждениях нового типа, не позволит обанкротить музей или выселить его из здания. "Музейные коллекции, возможно, и сохранятся за государством, но здания вполне могут быть отобраны. Это следует из законопроекта, и мы видим этот подвох", - в свою очередь отмечает Михаил Пиотровский.

Получается, что при переходе на новую форму хозяйствования учреждение культуры садится на настоящую "пороховую бочку", опасаясь банкротства и отчуждения имущества. При этом, повторю, никакой полноценной ответственности государство не несет. Оно лишь периодически будет обращаться к учреждениям культуры вообще и музеям в частности "для размещения заказа на оказание услуг". Причем стоимость этого заказа также определяется государством, а вовсе не исполнителем. Как отмечают юристы Союза музеев России, в законопроекте не обозначен механизм оценки музейных услуг и формирования заказа. Предполагается, что эти вопросы будут решать федеральные и региональные представители исполнительной власти, а также органы местного самоуправления (в зависимости от принадлежности конкретного учреждения культуры к федерации, субъекту или муниципалитету). "Музеи не услуги оказывают, а выполняют государственную функцию по сохранению культурного наследия, и она должна полноценно обеспечиваться государством, - говорит Михаил Пиотровский. - Предложенные Союзом музеев поправки предусматривают, что затраты на выполнение этой функции должны очень тщательно и точно рассчитываться самими музеями".

Кстати, в "Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности" вся отечественная культура в лице архивов, библиотек, музеев под общим заголовком "Деятельность по организации отдыха и развлечений, культуры и спорта" размещена именно в графе "Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг", занимая "достойное" место между "удалением сточных вод и отходов" и "деятельностью служб знакомств".

В таком контексте апеллировать к каким-то духовным ценностям государства, пожалуй, бессмысленно.

Казенный список

Впрочем, чтобы не вызвать самый настоящий бунт в бюджетной сфере, законопроект предлагает еще одну форму хозяйствования - "казенное учреждение", которая наиболее близка к сегодняшним, бюджетным. Такое предприятие будет финансироваться по смете. Учредитель (собственник) несет перед ним полную субсидиарную ответственность. Вот только все свои внебюджетные доходы казенное учреждение должно будет зачислять в бюджет соответствующего уровня.

Предполагается, что к этому типу учреждений в первую очередь будут отнесены органы власти, военные

учреждения и учреждения всех правоохранительных органов. Все остальные желающие перейти в "казенку" должны "записаться" в специальный список, который будет утверждать Правительство РФ.

Претендовать на эту форму хозяйствования могут федеральные учреждения, объем внебюджетных средств которых составляет менее 10 процентов от общего годового финансирования. Для учреждений культуры субъектов федерации и муниципальных образований порог повышается до 30 процентов. "Казенные учреждения более всего будут соответствовать нынешним бюджетным учреждениям и также будут на полной дотации государства, но объем этих дотаций не объявляется, при этом все заработанное ими должно тоже обращаться в бюджет. Вряд ли это понравится тем организациям, которые умеют сами зарабатывать деньги и которые вообще оказывают хоть какие-то платные услуги", - поясняет Екатерина Чуковская. Предполагается, что казенное учреждение может в любой момент легко перейти в форму бюджетного или даже автономного учреждения, зато обратный процесс может произойти только по решению правительства. Поэтому законодателям уже сейчас важно понять, какие из учреждений культуры хотят стать "казенными".

Конечно, из всех предложенных форм "казенка" на первый взгляд кажется самой безопасной с точки зрения функционирования учреждения культуры. Очевидно только, что список "казенных предприятий" будет небольшим (иначе зачем вообще затевать подобные реформы?), и если туда попадут учреждения культуры, то только самые крупные, имеющие негласный статус "национальных святынь".

Хотя, к примеру, в Союзе музеев относятся к "казенным учреждениям" с недоверием: не исключено, что такие организации будут интересны государству исключительно как механизм зарабатывания денег - привлечения денежных средств отечественных и зарубежных меценатов. "Это иллюзия, что финансирование казенных учреждений будет действительно на 100 процентов обеспечиваться государством, - считает Михаил Пиотровский. - Сдавая государству все свои доходы, они будут рисковать остаться на бобах в случае сокращений бюджета. В то же время сами учреждения культуры окажутся совершенно не заинтересованы в эффективной работе. Зачем стараться что-то придумывать, заниматься новыми проектами, позволяющими зарабатывать, если можно просто приходить на работу, открывать музей и продавать билеты - и пусть посещение музеев будет вообще бесплатным!"

К тому же не факт, что заработанные музеем деньги потом вернутся этому учреждению и пойдут на пополнение коллекции или организацию престижной выставки. Да и сам институт меценатства, и так в нашей стране развитый слабо, исчезнет совсем. Вряд ли бизнесу захочется использовать в качестве посредника для отправки денег в госбюджет музей или любое другое учреждение культуры.

В итоге в развитии музейного дела не будут заинтересованы ни государство (его в данном случае будет волновать исключительно доходность предприятия), ни музейные работники (от их инициативы не будет зависеть вообще ничего), ни какие-то коммерческие структуры.

Перед столь масштабной реформой не мешало бы решить и уже накопившиеся проблемы. Здесь, к слову, необходимо участие всей перечисленной выше триады - и государства, и музейного сообщества, и бизнес-структур. Подходящие к своему логическому завершению музейные проверки уже сейчас позволяют экспертам сделать свои выводы. К счастью, массовых потерь музейных вещей у нас не случилось, несмотря на нестабильную политическую и экономическую ситуацию. "Потери, конечно, есть, но они, по сути дела, ничтожны. Страна, если брать денежный эквивалент, за последние десять лет потеряла в разы больше", - отметил Михаил Пиотровский на недавнем заседании Общественной палаты РФ. Кстати, директор Эрмитажа предложил членам ОП РФ создать специальную рабочую группу по обсуждению законопроекта "о трех учреждениях" и кратко обозначил существующие проблемы отрасли.

Главная - это, конечно, дефицит фондовых площадей и слабое материально-технической обеспечение. Потребность в строительстве новых фондохранилищ составляет около 500 тысяч квадратных метров. Почти половина музейных зданий подлежат капитальному ремонту.

"Крупной проблемой является недостаточное материально-техническое оснащение музейной деятельности. Часто речь идет об отсутствии элементарных средств обеспечения сохранности предметов. Выявляется дефицит фондового оборудования, стеллажей, измерительных приборов, без которых невозможно вести мониторинг режимов хранения, вычислительной техники, без которой невозможно автоматизировать учет, внедрять современные методики учета культурных ценностей", - сказано в недавнем докладе Министерства культуры РФ. Позволят ли предложенные Минэкономразвития меры улучшить сложившуюся ситуацию?

Скорее, нет. Михаил Пиотровский называет законопроект "уравниловкой", вновь не учитывающей никакой специфики культурной деятельности. Народное достояние становится товаром, возможность прикоснуться к исторической памяти - оказанием услуги, учреждение культуры - аккумулятором частных инвестиций или непосильным бюджетным балластом. Тенденция, надо сказать, не самая оптимистичная.

ДОСЬЕ

Средняя стоимость билета в музей сегодня составляет менее 45 рублей. В 2008 году музеи России посетило более 77 миллионов человек, что позволяет назвать музеи самым посещаемым учреждением культуры (для сравнения: в библиотеках в прошлом году было 60 миллионов человек. В кинотеатрах - около 45, а в театрах - менее 30).

В 2006 - 2009 годах на содержание музеев ведения Минкультуры выделялось ежегодно около 26 миллиардов рублей, из них 12 процентов - на содержание имущества. На содержание музеев субъектов РФ и муниципальных музеев - около 15 миллиардов рублей, из которых половина приходится на содержание музеев Москвы и Санкт-Петербурга. На содержание имущества музеев субъектов РФ и муниципальных музеев (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) ежегодно выделяется до 850 миллионов рублей.

В рамках ФЦП "Культура России (2006 - 2010 годы)" на работы по обеспечению безопасности музейных и библиотечных фондов предусматривается ежегодно около 20 миллионов рублей, на реставрацию музейных предметов - 30 миллионов.

Музеи размещаются в 7712 строениях общей площадью почти полтора миллиона квадратных метров. 36 процентов этих строений требуют капитального ремонта, почти 7 процентов - признаны аварийными. Меньше 10 процентов музеев располагают отдельными приспособленными для размещения фондов зданиями.

АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА

• Пришла эпоха БУНТов
  Зачем нужны новые типы бюджетных учреждений
• Заповедный полигон реформ
  Как музейщики оценивают перспективы новаций

ПРОБЛЕМА

• Говорить в поте лица
  Что делать с русским языком?

НАСЛЕДИЕ

• Скит монаха в стиле Рублевки
  Открытое письмо в редакцию газеты "Культура"

АНТИКРИЗИСНЫЕ СЮЖЕТЫ

• И слово, и дело
  Хроника преодолений