Тотальная правка - к фатальной ошибке

Эксперты не оценили изменения в 73-й ФЗ

КУЛЬТУРНАЯ ПОЛИТИКА

Мария ТОКМАШЕВА
Фото ИТАР-ТАСС

К тысячелетию Ярославля на Стрелке вновь появится Успенский собор. Построенный в XIII веке, он был взорван в 1937 году. К великому юбилею было решено собор восстановить. Вернее, воссоздать. Высота воссоздаваемого собора - 57 метров, что выше оригинала больше, чем на 10 метров. Специалисты утверждают, что реализация этого проекта ставит под угрозу облик Ярославля.

Максимально возможная высота сооружения - только 39 метров. "Во-первых, этот собор строится в охранной зоне, где строительство запрещено в принципе, здесь можно только восстановить памятник. Но налицо явное различие в высотности, - говорит ученый секретарь Комиссии по сохранению архитектурного наследия при Союзе архитекторов России Ирина Заика. - Во-вторых, работы эти до недавнего времени велись вообще без разрешения на строительство. На основе этого в декабре прошлого года нам удалось приостановить строительство собора. Но 16 апреля строительство возобновилось".

Представители экспертного сообщества писали обращения во все инстанции - Общественную палату РФ, губернатору области, мэру Ярославля. Внятного ответа получить не удалось. Недавно в Ярославль приезжала Комиссия ЮНЕСКО, но, по словам Ирины Заики, общественность "по какой-то странной причине не смогла встретиться с представителями международной организации, но практически тайно передала некоторые документы им в гостиницу". Насколько эффективным окажется это "тайное" обращение, станет известно 22 июня, когда в Севилье состоится заседание ЮНЕСКО как раз по вопросу Ярославля.

Общественности Санкт-Петербурга также было сложно встретиться с делегацией ЮНЕСКО и рассказать им о своих градостроительных проблемах. Впрочем, Петербургу рассказывать уже не нужно, все видно, как говорится, невооруженным глазом.

"Город изменяется на глазах, от исторического центра скоро не останется ничего. Завершающим аккордом этого бездумного уничтожения исторической среды станут башни Газпрома", - считает депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга Алексей Ковалев.

Башни "Охта-центра" появятся, несмотря на то, что совсем недавно в городе был принят высотный регламент - 42 метра. С этим нормативом, кстати, по словам г-на Ковалева, также связана интересная история: "На Московском проспекте - около Новодевичьего монастыря - началось строительство здания высотой 75 метров! При этом была нарушена процедура Градостроительного кодекса - к концу 2008 года разрешения на строительство не было. И в итоге получилось так, что закон о высотном регламенте вступил в силу ровно на следующий день после получения разрешения на строительство этого объекта. А уже в январе 2009 года заказанная и оплаченная инвестором экспертиза показала, что эти 75 метров не нарушают визуальных параметров Новодевичьего монастыря".

В Пскове на берегу реки Великой на фоне панорамы Пскова совсем недавно завершилось незаконное строительство дома повышенной этажности. "Пока мы ходили по различным инстанциям, 35-метровый дом построили, хотя высотный регламент был 17 метров", - говорит председатель Псковского отделения ВООПИиК Ирина Голубева.

Это лишь немногие примеры из огромного списка откровенного и очевидного нарушения существующего законодательства - как российского, так и международного. И, к сожалению, в нашей стране, где в Список объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО входит 15 культурных объектов, такие нарушения встречаются все чаще и чаще. Некоторые эксперты считают, что виной тому - удорожание охраняемых международной организацией исторических объектов - вернее, земли, на которой эти объекты расположены. Другие винят в этом исключительно несовершенство российской законодательной базы об охране памятников истории и культуры.

Или стройка, или памятник

Печально известный 73-й Федеральный закон в линейке всех законодательных актов РФ, так или иначе касающихся градостроительства, стоит, пожалуй, на самом последнем месте. Им можно пренебречь, в него можно даже не заглядывать. Есть на то и прекрасная отговорка - подзаконные акты еще не приняты. Зато с завидным постоянством в 73-й ФЗ вносятся поправки, причем с того самого момента, как сам закон был принят.

Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов этот факт напрямую связывает с бурным ростом строительного рынка. Анализ поправок только подтверждает это предположение. С 2002 года было принято 14 законов, вносивших в 73-й ФЗ поправки. Причем ни один из них не был инициирован Министерством культуры РФ или его службами. Главным ударом по охране культурного наследия, как утверждают эксперты, стали поправки, вносимые под эгидой нацпроекта "Доступное жилье".

"232-й ФЗ, принятый осенью 2006 года, фактически упразднил историко-культурную и экологическую экспертизу строящихся объектов и новых территорий, - говорит Алексей Ковалев. - Органы охраны потеряли возможность согласовывать проекты. А этим правом они были наделены с 30-х годов!"

Но почему именно 73-й можно игнорировать? Дело в том, что этот закон рассматривает объекты культурного наследия исключительно как духовную составляющую нации, а не как некий материальный пласт, который можно покупать, продавать, сносить, заменять. По идее, эти сугубо материальные аспекты должны быть прописаны в подзаконных актах, закон же определяет базовые понятия и термины, которые, к слову, в 73-м ФЗ изложены достаточно хорошо. Работа с подзаконными актами уже завершена. С 1 ноября вступит в действие положение об открытых местах, с 1 января - положение о Едином государственном реестре и паспорте объекта культурного наследия. Буквально на днях будет готово положение об историко-культурной экспертизе. Но поговаривают, что от предложенных специалистами проектов подзаконных актов практически ничего не осталось, и те документы, что с 1 января вступят в силу, потребуют еще множества уточнений - на уровне регионов и муниципалитетов.

Но в том же Пскове есть зоны охраны и зоны регулируемой застройки, есть правила землепользования. Правда, по словам Ирины Голубевой, все эти нормативы постоянно нарушаются. История с питерским высотным регламентом - тоже пример показательный. В Москве законодательство по охране культурного наследия постоянно совершенствуется, во всяком случае, так утверждает Москомнаследие. Вот и недавно была создана Межведомственная комиссия по рассмотрению заявок на постановку на охрану почти 2,5 тысячи памятников истории и культуры. Однако, по словам архитектурного критика Рустама Рахматуллина, главный критерий при постановке выявленного памятника под охрану - это отсутствие по нему строительных проектов.

Пядь земли

Депутаты Государственной думы решили пойти иным путем. Вместо подзаконных актов они работают над масштабными поправками в сам 73-й ФЗ, превращая его, таким образом, в закон прямого действия. Поправки составляют практически двести страниц текста, причем кардинально изменяют многие понятия действующей редакции. Но зато выводят закон на новый уровень - приравнивают охранное законодательство к гражданско-правовому, бюджетному, налоговому, превращая памятник истории и культуры исключительно в объект экономических отношений.

Конечно, в такой редакции законом сложно будет пренебрегать, но позволит ли он эффективно сохранять культурное наследие - вот в чем главный вопрос. Законодатели считают, что да. Эксперты в большинстве своем сильно в этом сомневаются.

Впервые законопроект был внесен в Госдуму полгода назад. Пока его рассматривали только в отраслевом комитете и, надо отдать должное, привлекли к обсуждению новой редакции специалистов и экспертов. Совсем недавно проект вновь обсудили с экспертным сообществом, которое на этот раз было настроено критически. В Институте культурного и природного наследия имени Д.С.Лихачева собрались архитекторы, реставраторы, археологи, юристы, депутаты и представители исполнительной власти - в общем, все необходимые для конструктивного диалога стороны.

Двухсотстраничный законопроект пытается объять необъятное и затронуть все проблемные вопросы сохранения культурного наследия. Для чтения он слишком сложен, для понимания - тем более. Хотя, по идее, закон этот должен быть понятен не только специалистам, но и простым гражданам.

"Несмотря на свою вроде бы юридическую доскональность, новая версия закона таит в себе огромный вред - из невнятности действующего закона в предлагаемой редакции родилась подмена понятий, искажающая смысл и содержание наследия и соотносимых с ним действий", - считают в Институте наследия. Именно к понятийному аппарату поправок специалисты и предъявляют больше всего претензий. Так, авторы законопроекта предлагают заменить сочетание "территория памятника" сочетанием "земельный участок". "Это связано с правоприменительной практикой", - поясняет один из разработчиков законопроекта, президент Фонда поддержки законодательных инициатив Григорий Томчин. Специалисты, в свою очередь, уверены, что такая подмена понятий приведет к очень серьезным последствиям. Понятие территории определено не очень четко, зато "земельный участок" в правовом поле - категория полноценная. Но земельный участок как полноценный объект имущественного права можно рассматривать только после необходимых процессуальных процедур - межевания, кадастрового учета. И тут вспоминаются многочисленные примеры музеев-заповедников, которые за каждый клочок земли (тот самый земельный участок) воюют с муниципалитетами и бизнесменами. И бой этот чаще выигрывают последние.

"Сегодня главный экономический вопрос - это цена земли. Она значительно отличается от той, что забита в кадастре, - в сто, а то и в тысячу раз. Именно на этой разнице и зарабатывают инвесторы", - говорит Алексей Ковалев. Так что вносимые поправки лишь помогут определенной части граждан пополнить свои финансовые запасы.

Есть в законе и другая опасная формулировка - "капитальный ремонт", которая тесно связана с реставрационными работами на объекте культурного наследия. Статья 42-я предлагаемых поправок относит к капремонту "работы по восстановлению или замене отдельных

частей или конструкций, деталей, инженерно-технического оборудования объекта культурного наследия в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели здания, строения, сооружения, без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия".

Директор "Союзреставрации" Татьяна Каменева, не тратя времени на политкорректность, назвала эту формулировку полным бредом и сказала, что так мы потеряем все, что до сих пор еще не потеряли. К тому же, согласно поправкам, проводит и принимает реставрационные работы собственник памятника, а вовсе не специалисты.

Есть в законе и еще одна загадочная формулировка - "саморегулирование реставрационной деятельности". "Это совершенно неуместная в данном законе норма, - считают в Институте наследия. - Она касается упорядочения деятельности архитекторов-реставраторов, а не вопросов охраны наследия". Сами же реставраторы вообще не понимают, что под этим подразумевается.

Древний храм - за копейки

Основное предназначение поправок - вовлечь памятники истории и архитектуры в хозяйственный оборот. И в проекте прописаны обременения и обязательства собственника, процедура передачи памятников в частные руки, роль общественности в этих сложных процедурах.

Среди финансовых стимулов для будущих собственников объектов культурного наследия - освобождение от налога на имущество, компенсация затрат на регистрационные процедуры, освобождение от налога реставрационных работ. Ответ на вопрос о цене памятника дает специальная статья: "Начальная цена подлежащего приватизации объекта культурного наследия устанавливается на основании отчета оценщика равной рыночной стоимости замещения объекта культурного наследия, уменьшенной на величину затрат на выполнение мероприятий по реализации требований в отношении объекта культурного наследия". Если по этой цене объект продать не смогут, то в следующий раз он будет выставлен на торги уже по балансовой стоимости. К примеру, балансовая стоимость собора Мирожского монастыря (Псков) с фресками XII века - 167 тысяч рублей. Выгодное получается приобретение... Далеко не каждый собственник памятника - добросовестный владелец, и хотя законодатели предусматривают процедуру изъятия памятника, по мнению специалистов, какого бы то ни было контроля за сохранением памятника законопроект не предлагает. Так, историко-культурная экспертиза лишилась в этом документе статуса "государственной", а значит, "заказывать музыку" вправе сам собственник.

"Не понятен статус документа, принимаемого по результатам общественных обсуждений историко-культурной экспертизы, в частности, обсуждений, проводимых Общественной палаты РФ", - говорят в Институте наследия.

При упрощении процедур, касающихся приватизации объекта культурного наследия, и фактическом увеличении роли собственника, процедура постановки на охрану тех или иных объектов, наоборот, усложняется. Процедура учета объекта наследия в Реестре, например, разбивается на три этапа - формирование учетного дела, присвоение учетного номера и создание учетной формы. Причем по каждому федеральный орган охраны памятников должен принять отдельный нормативный акт.

Напомню, что федеральным органом охраны памятников является Росохранкультура, в штате которой чуть больше 20 человек. Неудивительно, что представитель данного ведомства - Александр Работкевич - высказался против столь сложных бюрократических механизмов: "Я бы сократил и сегодняшний состав обязательных данных для постановки объекта в Реестр. А тут предлагают их еще и увеличить. На мой взгляд, процедура включения в Реестр должна быть максимально проста и решаться на уровне муниципалитетов, а вот процедура исключения - максимально сложна и решаться только на уровне Правительства РФ". Директор Института наследия Юрий Веденин опасается, что такие сложные процессуальные механизмы спровоцируют появление огромного количества посредников - оценщиков объектов культурного наследия, различных организаций, занимающихся подготовкой необходимых документов.

Собравшиеся эксперты хоть и были настроены решительно, но пессимизма не скрывали. То и дело в зале слышались разговоры о том, что судьба законопроекта уже решена и со следующего года он вступит в силу именно в этой, не принимаемой специалистами редакции. Обсуждение законопроекта длилось четыре часа. И все равно высказаться успели не все: замечаний у специалистов накопилось очень много.

До этого обсуждения депутаты называли дату первого чтения законопроекта - 1 июля. Но позже на официальном сайте Комитета по культуре ГД РФ появилась информация о том, что "Комитет просит Совет Государственной думы назначить рассмотрение законопроекта в первом чтении на сентябрь 2009 года. Срок подачи отзывов, предложений и замечаний - до 22 июля 2009 года".

МНЕНИЯ

Григорий ИВЛИЕВ, председатель Комитета по культуре ГД РФ :

- Законопроект позволяет создать механизм введения объектов культурного наследия в гражданский оборот, привлечь на реставрацию памятников внебюджетные средства и четко выстроить систему требований к собственникам (пользователям) объектов культурного наследия. Вводятся ограничения (обременения) прав собственников и пользователей, которые по сути являются требованиями (обязательными условиями) по сохранению памятника, его содержанию, использованию, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия. Важно и то, что законопроект не только устанавливает для собственников и пользователей объектов истории и культуры обязанности, но и предлагает систему компенсаций и льгот тем, кто добросовестно выполняет свои требования по сохранению памятников.

Мария КУЛЕШОВА, зав. сектором правовых проблем управления культурными ландшафтами Института культурного и природного наследия имени Д.С.Лихачева :

- Принятие закона в предлагаемой редакции приведет к резкому сокращению объектов, вносимых в Реестр, росту бюрократического аппарата и развитию посреднических институтов, принципиальному изменению смысловой нагрузки понятия "объект культурного наследия", ведущей к целевой переориентации всей деятельности по управлению наследием от сбережения культурного достояния народов на получение кратковременного дохода до его продажи узкому кругу заинтересованных лиц.

КУЛЬТУРНАЯ ПОЛИТИКА

• Тотальная правка - к фатальной ошибке
  Эксперты не оценили изменения в 73-й ФЗ
• Чем театр отличается от бани?
  Сегодня российская Мельпомена юридически приравнена к сфере услуг

СКАНДАЛ

• "Навстречу северной Авроре..."